Powszechnie wiadomo, że Roman Szełemej łączy pełnienie funkcji prezydenta miasta z pracą w szpitalu. Wiadomo też, że zawód lekarza wymaga ciągłego kontaktu z pacjentami i permanentnego szkolenia, co wynika z ciągłego postępu w medycynie. Sam Roman Szełemej nie widzi w łączeniu tych funkcji nic złego, uważa też, że nie łamie prawa. Innego zdania jest poseł Anna Zalewska, która złożyła w tej sprawie zapytanie do Ministra Administracji i Cyfryzacji, w którym postawiła cztery pytania:
1. Czy ministerstwu znana jest ta sprawa - łączenia funkcji prezydenta miasta z dyżurami w szpitalu i pełnieniem funkcji ordynatora w Specjalistycznym Szpitalu im. Sokołowskiego w Wałbrzychu?
2. Na jakiej podstawie ministerstwo wydało panu prezydentowi miasta Wałbrzych zgodę na łączenie wymienionych wyżej etatów?
3. Jaka jest opinia ministerstwa w sprawie poruszonego w zapytaniu ewentualnego konfliktu interesów?
4. Czy łączenie wymienionych stanowisk przez prezydenta Wałbrzycha, zdaniem ministerstwa, nie wpłynie negatywnie na zarządzanie miastem w ewentualnych sytuacjach kryzysowych? Co się stanie, jeśli w czasie pełnienia dyżuru w szpitalu zawaleniu ulegnie jeden z budynków mieszkalnych, skoro - zgodnie z ustawą - to na prezydencie miasta spoczywa podejmowanie konkretnych decyzji w przedstawionej sytuacji?
Od złożenia zapytania minęło 2,5 miesiąca, a sprawa, według Anny Zalewskiej, nie została jednoznacznie wyjaśniona.
– Odpowiedź, którą otrzymałam jest dla mnie jednoznaczna: minister nigdy nie wyraził zgody na łączenie funkcji prezydenta i praktykującego w szpitalu lekarza, ponadto wskazuje na konflikty interesów i niebezpieczeństwa wynikające z łączenia tych funkcji. Jedno z nich polega na tym, że może zaistnieć sytuacja zarządzania kryzysowego, które może być konieczne w czasie, gdy prezydent będzie na dyżurze w szpitalu. Sprawą ma się zająć wojewoda. Według mnie i fachowców wypowiadających się w tej sprawie, funkcji prezydenta i lekarza łączyć nie można i apeluję do prezydenta, by zamieścił zgodę ministerstwa, o której mówi, że ją posiada, na stronie Urzędu Miasta. Jeżeli rzeczywiście Roman Szełemej taką zgodę posiada, to mamy jednocześnie dwa różne stanowiska w tej samej sprawie, a to może oznaczać, że w ministerstwie ktoś kogoś oszukuje – zasugerowała Anna Zalewska. Zapowiedziała też, że o rozwoju sytuacji będzie informować na bieżąco.
Poniżej publikujemy zapytanie Anny Zalewskiej i odpowiedź, którą otrzymała z Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji.
Zapytanie nr 559 do ministra administracji i cyfryzacji w sprawie łączenia funkcji prezydenta miasta z dyżurami w Specjalistycznym Szpitalu im. dra A. Sokołowskiego w Wałbrzychu i pełnieniem tam funkcji ordynatora oddziału kardiologicznego
Z informacji prasowych wynika, że prezydent Wałbrzycha oprócz sprawowania funkcji prezydenta od 1 grudnia 2011 r. pracuje również w Specjalistycznym Szpitalu im. Sokołowskiego w Wałbrzychu. Sprawa jest o tyle wątpliwa, że pan prezydent w szpitalu pełni nie tylko dyżury. Pomimo wcześniejszej rezygnacji z funkcji wicedyrektora szpitala, nadal jest on jednak ordynatorem oddziału kardiologicznego.
Pan prezydent uzasadnia to tym, że posiada opinię z Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, która umożliwia mu łączenie funkcji prezydenta z pracą w szpitalu. Specjaliści od prawa samorządowego są zdziwieni powstałą sytuacją, ponieważ podczas tworzenia ustawy nikt z nich nie przewidział takiej sytuacji. Ponadto wskazują oni na możliwe konflikty interesów, ale również kwestie techniczne pogodzenia wykonywania dwóch różnych prac. Okazuje się, że prezydent reprezentuje Wałbrzych na zewnątrz, również w kontaktach ze szpitalem. To władze miasta decydują o rozbudowach infrastruktury, czy też podpisują umowy o szczepieniach. Mandat prezydenta wymaga pełnej przejrzystości, by nie można mu było zarzucić jakichkolwiek podejrzeń o stronniczość. Inną kwestią jest sam wydźwięk moralny zaistniałej sprawy dotyczący tego, czy dodatkowa praca nie przeszkadza prezydentowi w sumiennym wykonywaniu podstawowych obowiązków. Autorzy ustawy samorządowej w zasadzie jednogłośnie stwierdzają, że taki stan rzeczy nie jest dobry dla gminy.
W związku z powstałą sprawą zwracani się do Pana Ministra z zapytaniem poselskim:
1. Czy ministerstwu znana jest ta sprawa - łączenia funkcji prezydenta miasta z dyżurami w szpitalu i pełnieniem funkcji ordynatora w Specjalistycznym Szpitalu im. Sokołowskiego w Wałbrzychu?
2. Na jakiej podstawie ministerstwo wydało panu prezydentowi miasta Wałbrzych zgodę na łączenie wymienionych wyżej etatów?
3. Jaka jest opinia ministerstwa w sprawie poruszonego w zapytaniu ewentualnego konfliktu interesów?
4. Czy łączenie wymienionych stanowisk przez prezydenta Wałbrzycha, zdaniem ministerstwa, nie wpłynie negatywnie na zarządzanie miastem w ewentualnych sytuacjach kryzysowych? Co się stanie, jeśli w czasie pełnienia dyżuru w szpitalu zawaleniu ulegnie jeden z budynków mieszkalnych, skoro - zgodnie z ustawą - to na prezydencie miasta spoczywa podejmowanie konkretnych decyzji w przedstawionej sytuacji?
Z poważaniem
Poseł Anna Zalewska
Warszawa, dnia 13 lutego 2012 r.
Odpowiedź podsekretarza stanu w Ministerstwie Administracji i Cyfryzacji - z upoważnienia ministra - na zapytanie nr 559 w sprawie łączenia funkcji prezydenta miasta z dyżurami w Specjalistycznym Szpitalu im. doktora A. Sokołowskiego w Wałbrzychu i pełnieniem tam funkcji ordynatora oddziału kardiologicznego
Szanowna Pani Marszałek! W odpowiedzi na przesłane przez pana Marka Kuchcińskiego, wicemarszałka Sejmu RP, przy piśmie z dnia 29 lutego br. zapytanie pani poseł Anny Zawadzkiej (znak: SPS-024-559/12) w sprawie łączenia funkcji prezydenta miasta z dyżurami w Specjalistycznym Szpitalu im. dra. A. Sokołowskiego w Wałbrzychu i pełnieniem tam funkcji ordynatora oddziału kardiologicznego, informuję, co następuje.
Ad 1-2. Ustosunkowując się do pytań oznaczonych numerami: 1-2, należy zauważyć, iż problematyka podniesiona w powołanym na wstępie zapytaniu poselskim jest znana Ministerstwu Administracji i Cyfryzacji. Pismem z dnia 28 września 2011 r. prezydent miasta Wałbrzycha wystąpił do ministra spraw wewnętrznych i administracji z prośbą o wyrażenie opinii odnośnie do możliwości kontynuowania pracy lekarskiej w Specjalistycznym Szpitalu im. dra A. Sokołowskiego z siedzibą w Wałbrzychu po objęciu funkcji prezydenta miasta Wałbrzycha. W odpowiedzi na powyższe wystąpienie pan Włodzimierz Karpiński, sekretarz stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji, przedłożył zainteresowanemu wyjaśnienia dotyczące obowiązujących w przedmiotowej materii regulacji prawnych, podkreślając jednocześnie, iż nie posiadają one waloru źródła prawa i nie mogą stanowić podstawy ewentualnych działań prawnych, ani tym bardziej być uznane za formę zgody lub jej odmowy w przedmiotowej sprawie.
Minister spraw wewnętrznych i administracji (obecnie minister administracji i cyfryzacji), podobnie jak inne centralne organy administracji rządowej, nie ma kompetencji do dokonywania powszechnie obowiązującej wykładni przepisów prawa. Moc wiążącą (powszechnie obowiązującą) miała niegdyś wykładnia ustalona przez Trybunał Konstytucyjny, która z jednej strony wskazywała sposób interpretacji spornych lub wątpliwych kwestii konstytucyjnych, z drugiej zaś wyznaczała kierunek linii orzeczniczej Trybunału Konstytucyjnego [vide art. 33a ust. l Konstytucji RP z dnia 22 lipca 1952 r. (Dz. U. z 1976 r. Nr 7, poz. 36, z późn. zm.) oraz art. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. z 1991 r. Nr 109, poz. 4707, z późn. zm.)]. Dlatego też jakkolwiek organy administracji publicznej (urzędy) niejednokrotnie prezentują w zakresie realizowanych zadań opinie i stanowiska dotyczące stosowania przepisów prawa, należy jednak pamiętać, że przedstawiane na ich gruncie poglądy nie posiadają waloru źródła prawa i stanowią jedynie jedną z możliwych (wyłącznie o charakterze pomocniczym) interpretacji obowiązujących w danej materii regulacji prawnych.
Analogicznie, służby podległe ministrowi administracji i cyfryzacji nie rozstrzygają konkretnych sytuacji faktycznych, w których znaleźli się samorządowi funkcjonariusze publiczni w aspekcie kwalifikowania ustawowych zakazów regulujących problematykę łączenia funkcji publicznych. Obowiązujący model nadzoru (o czym wspomniano również w odpowiedzi udzielonej prezydentowi miasta Wałbrzycha) pozostawia uprawnienia w ww. zakresie wyłącznie w gestii organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego oraz organów nadzoru, tj. przede wszystkim wojewody, jako organu właściwego w zakresie bieżącego nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego. Podejmowane przez dane organy w ramach przyznanych im kompetencji określone działania podlegają kontroli sądowej.
Ad 3. Mając na uwadze przedstawione powyżej wyjaśnienia oraz istotę pytania 3, zasadnym zatem pozostaje przytoczenie głównych tez z odpowiedzi udzielonej prezydentowi miasta Wałbrzycha w przedmiotowej sprawie, odzwierciedlających kierunek interpretacji obowiązujących w danym obszarze regulacji prawnych.
Nie ulega wątpliwości, że z chwilą ogłoszenia wyników wyborów osoba wybrana na wójta (burmistrza, prezydenta miasta) uzyskuje mandat zaufania społecznego, stosownie do udzielonego poparcia i społecznej legitymacji do sprawowania danej funkcji. Wykonywanie funkcji o tak doniosłym znaczeniu społecznym winno być zatem przede wszystkim nakierowane na efektywną realizację zadań przez reprezentowaną jednostkę samorządu terytorialnego oraz służbę danej społeczności lokalnej. Stąd też na osobach obejmujących jedną z ww. funkcji publicznych spoczywa szczególny obowiązek dbałości o pozostawienie swoich spraw zawodowych (w szerokim znaczeniu danego terminu) w należytym, pozostającym w zgodzie z prawem, porządku.
Powyższe pozostaje szczególnie istotne ze względu na fakt, iż z powierzeniem, na podstawie bezpośredniego, powszechnego wyboru, funkcji wójta (burmistrza, prezydenta miasta) wiąże się konieczność wykonywania pracy (a więc i zatrudnienia) w urzędzie jednostki samorządu terytorialnego, przy uwzględnieniu wszystkich elementów stosunku pracy (tj. wymiaru czasu pracy, wynagrodzenia i innych świadczeń pracowniczych). Wójt (burmistrz, prezydent miasta) posiada zatem status pracownika samorządowego, który nakłada na niego zarówno stosowne uprawnienia, jak i określone obowiązki ukształtowane w pragmatyce pracowniczej właściwej dla danej grupy - ustawie z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458, z późn. zm.). Jedną z gwarancji harmonijnego godzenia służby urzędniczej oraz indywidualnych interesów obywateli przy zachowaniu bezstronności, o której mowa w art. 24 ust. 2 pkt 2 ustawy o pracownikach samorządowych, jest zakaz wykonywania przez pracownika samorządowego zajęć pozostających w sprzeczności lub związanych z zajęciami, które wykonuje w ramach obowiązków służbowych, wywołujących uzasadnione podejrzenie o stronniczość lub interesowność, oraz zajęć sprzecznych z obowiązkami wynikającymi z ustawy (vide art. 30).
Wspomniany zakaz wywodzi się z art. 18 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593, z późn. zm.), na gruncie którego komentatorzy prezentowali pogląd, iż dany przepis ma na celu zmobilizowanie pracownika samorządowego do pracy głównie na rzecz pracodawcy samorządowego, podjęcie dodatkowej aktywności zawodowej może bowiem skutkować zaniedbywaniem obowiązków związanych z pracą w administracji samorządowej. Służba publiczna winna być zatem jedynym źródłem utrzymania funkcjonariusza publicznego (vide np.: T. Szewc, Komentarz do art. 18 ustawy o pracownikach samorządowych, LEX/el. 2003).
Przyczyną dyskwalifikującą dalsze zatrudnienie pracownika samorządowego, który nie oddziela powierzonych mu kompetencji w służbie publicznej od innych zajęć (działalności) może być sama możliwość uznania jego zachowań za powodujące podejrzenia o stronniczość, interesowność lub sprzeczność, nie tylko przez współpracowników czy pracodawcę, ale także przez obywateli oczekujących praworządnego, bezstronnego i uczciwego załatwiania swoich spraw przez pracowników publicznej sfery samorządowej. Jakkolwiek wspomniany zakaz dotyczy bezpośrednio stanowisk o charakterze urzędniczym, niemniej jednak trudno zaprzeczyć stwierdzeniu, iż w odniesieniu do opartej na wyborze i zaufaniu społeczności lokalnej funkcji wójta (burmistrza, prezydenta miasta) łączenie pracy w urzędzie jednostki samorządu terytorialnego z inną aktywnością zawodową niewątpliwie może stanowić przedmiot zainteresowania i opinii samych wyborców, oceniających działalność wójta (burmistrza, prezydenta miasta).
Z powyższym koreluje przykład legis imperfectae z art. 28 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, z późn. zm.) statuujący wobec wójta (burmistrza, prezydenta miasta) zakaz podejmowania dodatkowych zajęć oraz otrzymywania darowizn, mogących podważać zaufanie wyborców do wykonywania mandatu (vide art. 24e ust. 1). Użyty przez ustawodawcę termin: dodatkowe zajęcia wydaje się obejmować wszelkie działania wykraczające poza działalność związaną z wykonywaną funkcją publiczną (piastowanym urzędem), kryteria zaś prawidłowego wykonywania tychże zajęć niewątpliwie wyznacza rota ślubowania wójta (burmistrza, prezydenta miasta) sformułowana w art. 29a ust. l gminnej ustawy ustrojowej. W konsekwencji wspomniane ograniczenie niewątpliwie ma na celu zapobieganie wikłaniu się osób piastujących ww. funkcje publiczne w różne sytuacje mogące podważać autorytet reprezentowanej instytucji samorządowej i zajmowanego stanowiska.
Reasumując, jakkolwiek ustawodawca nie nakłada na wójta (burmistrza, prezydenta miasta) bezwzględnego zakazu jakiejkolwiek równoległej aktywności zawodowej, niemniej jednak trudno oprzeć się wrażeniu, iż osoba piastująca daną funkcję jest związana mandatem zaufania społecznego i jej działalność winna koncentrować się przede wszystkim na wykonywaniu związanych z nim zadań publicznych. Dodatkowe zajęcia nie mogą być jednak wykonywane kosztem obowiązków związanych z realizacją mandatu wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Ubieganie się o funkcję wójta (burmistrza, prezydenta miasta) oraz jej pełnienie jest przecież aktem dobrowolnym, znając zaś następstwa tego faktu, w postaci pozytywnych i negatywnych konsekwencji, osoba piastująca daną funkcję musi liczyć się z pewnymi ograniczeniami w działalności wykraczającej poza sferę mandatu. Natomiast ich naruszenie (dopóki określone działania nie będą nosić znamion czynów skutkujących sankcją) może być oceniane w aspekcie moralnym przez wyborców, w kontekście zaś realizacji zadań publicznych - przez organy nadzoru.
Ad 4. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) jako organ administracji publicznej niewątpliwie został wyposażony w szczególne uprawnienia związane z powstaniem bezpośrednich zagrożeń na terenie danej wspólnoty samorządowej przede wszystkim w sferze: porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli oraz ochrony przeciwpożarowej i przeciwpowodziowej, w formach ustalonych w ustawie o samorządzie gminnym. Do takich należy możliwość w przypadku wystąpienia bezpośredniego zagrożenia społeczności lokalnej do wydawania poleceń służbom i inspekcjom obligujących do podjęcia działań zmierzających do usunięcia powstałego zagrożenia (lecz nie mogą dotyczyć wykonania konkretnych czynności służbowych ani określać sposobu wykonania zadania).
Problematykę zarządzania kryzysowego reguluje natomiast ustawa z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym (Dz. U. Nr 89, poz. 590, z późn. zm.) definiująca zarządzanie kryzysowe jako działalność organów administracji publicznej będącą elementem kierowania bezpieczeństwem narodowym, która to działalność polega na zapobieganiu sytuacjom kryzysowym, przygotowaniu do przejmowania nad nimi kontroli w drodze zaplanowanych działań, reagowaniu w przypadku wystąpienia sytuacji kryzysowych, usuwaniu ich skutków oraz odtwarzaniu zasobów i infrastruktury krytycznej (vide art. 2).
Zróżnicowany charakter spraw zarządzania kryzysowego w zależności od skali zjawiska, jak też zróżnicowany charakter samych organów właściwych w sprawach z tego zakresu determinuje charakter zadań przyznany przez ustawodawcę poszczególnym organom oraz sposób ich realizacji. Do zadań wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w sprawach zarządzania kryzysowego, wyszczególnionych na gruncie art. 19 ust. 2 ww. ustawy, należy m.in.: kierowanie monitorowaniem, planowaniem, reagowaniem i usuwaniem skutków zagrożeń na terenie gminy. Nie sposób jednak pominąć, iż zadania w sprawach zarządzania kryzysowego (ujęte w art. 19 ust. 2) wójt (burmistrz, prezydent miasta) wykonuje przy pomocy komórki organizacyjnej urzędu gminy (miasta) właściwej w sprawach zarządzania kryzysowego, a jego organem pomocniczym w zapewnieniu wykonywania zadań zarządzania kryzysowego jest gminny zespół zarządzania kryzysowego powoływany przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), który określa jego skład, organizację, siedzibę oraz tryb pracy (vide art. 19 ust. 3-4 danej ustawy). Precyzując zadania poszczególnych organów ustawodawca jednocześnie przesądza, iż obowiązek podjęcia działań w zakresie zarządzania kryzysowego spoczywa na tym organie właściwym w sprawach zarządzania kryzysowego, który pierwszy otrzymał informację o wystąpieniu zagrożenia. Organ ten niezwłocznie informuje o zaistniałym zdarzeniu organy odpowiednio wyższego i niższego szczebla, przedstawiając jednocześnie swoją ocenę sytuacji oraz informację o zamierzonych działaniach (vide art. 21 ustawy o zarządzaniu kryzysowym).
W świetle powyższego, nie sposób w tym miejscu pominąć, iż zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 33 ust. l ustawy o samorządzie gminnym wójt (burmistrz, prezydent miasta) wykonuje zadania przy pomocy urzędu gminy. Organ wykonawczy gminy (miasta) dysponuje zatem zorganizowanym i fachowym zespołem osób, zapewniającym pomoc w realizacji przyznanych mu zadań i kompetencji (także z zakresu problematyki zarządzania kryzysowego). Ponadto wójt (burmistrz, prezydent miasta) może delegować, stosownie do zapisów art. 33 ust. 4 ww. ustawy, część swoich kompetencji do prowadzenia w jego imieniu spraw na swojego zastępcę lub sekretarza gminy. W konsekwencji, słusznym pozostaje spostrzeżenie, że organ wykonawczy gminy (miasta) nie musi realizować wszystkich, powierzonych mu przez ustawodawcę zadań osobiście, choć oczywiście ponosi za nie pełną odpowiedzialność.
Z poważaniem
Podsekretarz stanu
Magdalena Wilamowska
Warszawa, dnia 19 marca 2012 r.
