Piotr Sosiński, radny sejmiku wojewódzkiego, prawnik:
- W myśl art. 17 ust. 1 z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podejmuje uchwałę w sprawie przeprowadzenia referendum, jeżeli wniosek mieszkańców spełnia wymogi ustawy oraz nie prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem. Zasadnicza kwestia stojąca w najbliższy czwartek przed Radą Miejską dotyczy rozpatrzenia zagadnienia czy wniosek spełnia wymogi ustawy i nie prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem.
Powołana w dniu 23 marca 2012 roku przez Radę Miejską Wałbrzycha Komisja do sprawdzenia wniosku inicjatorów referendum o przeprowadzenie referendum lokalnego na terenie Wałbrzycha orzekła o braku możliwości prawnej przeprowadzenia referendum w oparciu o trzy zadane pytania. Komisja wypowiedziała się powołując na opinię prawną mec. Marii Majewskiej , w myśl której odpowiedź na drugie i trzecie pytanie we wniosku prowadziłoby do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem.
Słyszałem też o opinii prawnej sporządzonej przez dra Lisowskiego, ale nie znam jej treści i nie mogę skomentować.
Oczywiście pytania mogły być skonstruowane bardziej szczęśliwie, Ale inicjatorzy referendum powinni bronić się argumentem, że referendum może mieć też charakter konsultacyjny. Zarówno drugie jak i trzecie pytanie dotyczą wyrażenia opinii przez mieszkańców, która powinna wiązać Radę Miejską. Żądanie jest jasne – nie likwidujemy szkół do 2014 roku i nie przejmujemy długu powiatu wałbrzyskiego.
Zgodnie z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego dotyczącym przepisów referendalnych ważny wynik takiego referendum winien podlegać wykonaniu w ten sposób, iż powinien wiązać radę gminy, w zakresie treści wypowiedzianej przez mieszkańców opinii.
Mirosław Lubiński, członek komisji referendalnej uważa, że zwoływanie konferencji prasowej przed zapoznaniem Rady Miejskiej z treścią opinii komisji jest złym obyczajem. Twierdzi też, że komisja nie zlecała dodatkowej, poza Marii Majewskiej, opinii:
- W polskim prawie jest tak, że na każdą opinię prawną można znaleźć co najmniej jedną opinię przeciwną. Komisji wystarczyła opinia Marii Majewskiej i nie zlecała innych . Rozumiem, że prawnik magistracki podważa treść pytań referendalnych, ale ich treść jest oczywista. Poza tym jest jeszcze nadzór wojewody, który może zakwestionować treść uchwały zarządzającej referendum i ją uchylić. Zwoływanie konferencji w przeddzień sesji jest próbą zakwestionowania kompetencji inicjatorów referendum – mówił Mirosław Lubiński.
Monika Misińska-Wrona twierdzi, że stowarzyszenie, które powstało, by bronić wałbrzyskich szkół, zdawało sobie sprawę, że wniosek zostanie zakwestionowany:
- Jesteśmy na to przygotowani. Będziemy się odwoływać. Pytania zostały przygotowane w porozumieniu z prawnikami. Żaden nie poważał ich zgodności z przepisami. Przygotowują nam w mieście blokadę demokracji i chcą zignorować wolę ponad czternastu tysięcy wałbrzyszan, którzy podpisali się pod wnioskiem. Dzisiejsza konferencja ma na celu zdyskredytowanie naszych działań i wskazanie radnym, jak mają głosować.
Poniżej publikujemy pełną wersję ekspertyzy prawnej, która dla władz miejskich jest podstawą do odrzucenia wniosku o referendum.
Głosowanie odbędzie się jutro, w czwartek 12 kwietnia.
WYDAWNICTWO „PROFIL"
Dział Orzecznictwa w
Sprawach Samorządowych
ul. Ładna 15/5 50-353 Wrocław
Piotr Lisowski Jakub Wilk
Opinia w przedmiocie wniosku z dnia 14 marca 2012 r. o przeprowadzenie referendum lokalnego na terenie Wałbrzycha
„Grupa referendalna” reprezentowana przez złożyła w dniu 14
marca 2012 r. wniosek o przeprowadzenie referendum lokalnego na terenie Wałbrzycha, zawierający trzy pytania, które miałyby zostać poddane pod referendum.
Dotyczą one: 1) likwidacji czterech szkół publicznych, których organem prowadzącym jest Gmina Wałbrzych, w przedmiocie których toczy się postępowanie likwidacyjne, 2) likwidacji innych szkół publicznych, których organem prowadzącym jest Gmina Wałbrzych, 3) nadania Gminie Wałbrzych statusu miasta na prawach powiatu.
W niniejszej opinii dokonano oceny, czy pytania zawarte we wniosku spełniają wymogi ustawy i nie prowadzą do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem.
Główna teza opinii
Opinia zawiera argumenty prawne pozwalające na stwierdzenie, ie pytania zawarte we wniosku z dnia 14 marca 2012 r. o przeprowadzenie referendum lokalnego nie spełniają wymogów ustawy i mogą prowadzić do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem.
Ustalenia wprowadzające
I. Ocena prawidłowości postawionych we wniosku o przeprowadzenie referendum pytań, a zatem odpowiedź, czy spełniają one wymogi ustawy i nie prowadzą do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem, musi odnosić się na wstępie do wskazania, jaka sprawa może stać się przedmiotem referendum lokalnego.
II. Referendum lokalne jest instytucją ustanowioną konstytucyjnie. Zgodnie z Konstytucją członkowie wspólnoty samorządowej mogą decydować, w drodze referendum, o sprawach dotyczących lej wspólnoty, w tym o odwołaniu pochodzącego z wyborów bezpośrednich
organu samorządu terytorialnego. Zasady i tryb przeprowadzania referendum lokalnego określa ustawa .
Wskazywaną w Konstytucji ustawą jest ustawa o referendum lokalnym . Określa ona, że w referendum lokalnym, mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego, jako członkowie wspólnoty samorządowej, wyrażają w drodze głosowania swoją wolę co do sposobu rozstrzygania sprawy dotyczącej tej wspólnoty, mieszczącej się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki lub w sprawie odwołania organu stanowiącego tej jednostki, a w przypadku gminy także wójta (burmistrza, prezydenta miasta) . Ponadto przedmiotem referendum gminnego może być również samoopodatkowanie się mieszkańców na cele publiczne mieszczące się w zakresie zadań i kompetencji organów' gminy .
W przedmiotowej sprawie pod uwagę należy wziąć to, czy zadane pytania pozwolą mieszkańcom na wyrażenie woli, co do sposobu rozstrzygania sprawy dotyczącej tej wspólnoty, mieszczącej się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki. Na tej podstawie można dokonać dalszych ocen. czy postawione pytania spełniają wymogi ustawy oraz nie prowadzą do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem.
III. Mając na uwadze dyskusje na temat dopuszczalności objęcia zakresem przedmiotowym referendum lokalnego spraw uznawanych przez ustawodawcę za „należące do wyłącznej właściwości” organów jednostek samorządu terytorialnego, należy dokonać także następujących ustaleń. Wyrażane w orzecznictwie i literaturze przedmiotu oceny, co do konsekwencji takiej sytuacji są niejednolite, e nawet sprzeczne. Niektóre stanowiska nie łączą z tym żadnych konsekwencji uznając, że przedmiotem referendum może być każda sprawa mieszcząca się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki. Inne przyjmują zaś, że ustawowe zastrzeżenie wyłącznej kompetencji oznacza brak możliwości podejmowania rozstrzygnięć przez jakikolwiek inny podmiot, w tym także przez mieszkańców w drodze referendum.
Niektórzy wskazują wprost na możliwość uzasadnienia zarówno tego. że „w trybie referendum mogą być rozstrzygane tylko sprawy, które w założeniu należą do właściwości rady gminy jako organu stanowiącego (...) [jak i tego. że] jeżeli przepis szczególny przekazuje
jakąś sprawę do właściwości wyraźnie w nim określonego organu gminy, lo nie może ona zostać załatwiona (...) w trybie referendum” .
Wyrażane są leż stanowiska jednoznacznie opowiadające się za jedną z wersji interpretacyjnych przedmiotowych przepisów. Dla przykładu wskazać można pogląd, według którego „ograniczenie zakresu przedmiotowego referendum wynika z przepisów ustalających zakres wyłącznej właściwości organów gminy, np. rady gminy” . Przeciwne stanowisko byłoby zdaniem autora powyższej tezy „akceptacją wewnętrznej sprzeczności w przepisach ustawy’57.
Z drugiej strony przytoczyć można głosy wyraźnie opowiadające się za możliwością uczynienia przedmiotem referendum także spraw przekazanych ustawą do wyłącznej właściwości organu stanowiącego, wskazujące, i/. fakt „że sprawa należy do właściwości określonego organu nie może stanowić przeszkody w poddaniu jej pod referendum'’. Uznaje się nawet, że „podjęcie decyzji o załatwieniu sprawy w drodze demokracji bezpośredniej albo za pośrednictwem rady gminy należy do mieszkańców', którzy milcząco wyrażają zgodę na rozstrzyganie spraw przez organ przedstawicielski, jeśli sami uprzednio nie zdecydują się na rozstrzygnięcie w drodze referendum” .
Również orzecznictwo sądów administracyjnych nie wypracowało jednolitej linii orzeczniczej. W orzeczeniach NSA wskazano zarówno, że referendum może być przeprowadzone w każdej ważnej dla gminy sprawie, w tym także zastrzeżonej do wyłącznej kompetencji rady gminy , jak i stwierdzano, iż „sprawy, które są ustawowo zastrzeżone na rzecz organów gminy, nie mogą być przedmiotem referendum rozstrzygającego” .
Mimo zmieniającego się na przestrzeni lat stanu prawnego, spór o możliwości rozstrzygania w referendum spraw zastrzeżonych ustawią do wyłącznej właściwości organu jednostki samorządu terytorialnego pozostaje aktualny. Przychylając się w niniejszej opinii do stanowisk opowiadających się za możliwością uczynienia przedmiotem referendum także spraw należących do wyłącznej właściwości organu jednostki samorządu terytorialnego, nie można pominąć zdań przeciwnych. Należy tym samym brać pod uwagę możliwości stwierdzenia nieważności uchwały o przeprowadzeniu referendum ze względu na wyłączną właściwość organu jednostki samorządu terytorialnego w sprawie poddanej pod referendum. Taka sytuacja wymusza odniesienie się do stawianych pytań także w kontekście wyłącznych kompetencji organów jednostki samorządu terytorialnego.
Tym niemniej - co warto w tym miejscu podkreślić - w niniejszej opinii zdecydowanie opowiedziano się za możliwością objęcia zakresem przedmiotowym referendum lokalnego sprawy określonej w ustawie, jako „należąca, do wyłącznej właściwości” organu jednostki samorządu terytorialnego.
IV. Duże znaczenie przy ocenie zgodności z prawem wniosku o przeprowadzenie referendum należy przypisywać sposobowi formułowania pytań referendalnych. W przypadku stwierdzenia, że sprawa, która w intencji inicjatora ma być poddana pod referendum mieści się w zakresie przedmiotowym referendum lokalnego, konieczne staje się dokonanie oceny, czy pytania zostały sformułowane w sposób prawidłowy. Wskazuje się na „konieczność sformułowania przedmiotu referendum w sposób nie budzący żadnych wątpliwości” .
Pytania referendalne powinny być zadane w taki sposób, aby przez sformułowania niejasne i niepełne nie wprowadzały w błąd. Nie mogą także być postawione w ten sposób, że utrudniają udzielenie jednoznacznej odpowiedzi - przesądzałoby również o ich wadliwości . „Od sformułowania pytań (...) zależy to, czy referendum spełni konstytucyjnie i ustawowo określoną funkcję”17.
1. „Czy jesteś za przerwaniem likwidacji publicznych szkół podstawowych nr 12,19, 31 i Publicznego gimnazjum nr 5, czyli za cofnięciem (uchyleniem) uchwał Rady Miasta Wałbrzycha o zamiarze likwidacji tych szkół z dnia 24.01.2012, jak również za uchyleniem wszystkich uchwał podjętych później (do dnia ogłoszenia wyników niniejszego referendum), powodujących likwidacje wyżej wymienionych szkół?”
1.1. Pierwsze z przedmiotowych pytań referendalnych dotyczy uchwał w sprawie zamiaru likwidacji szkoły publicznej, podejmowanych na podstawie art. 5c pkt 1 i art. 59 ust. I ustawy o systemie oświaty oraz art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy samorządzie gminnym . Zgodnie z treścią tego pytania mieszkańcy mogliby wyrazić wolę. by Rada Miejska uchyliła cztery uchwały podjęte 24 stycznia br.16, a także wszystkie podjęte w okresie od 25 stycznia 2012 r. do dnia ogłoszenia wyników referendum uchwały powodujących likwidację którejś z wymienionych w pytaniu szkół.
1.2. Sposób sformułowania pierwszego z weryfikowanych w opinii pytań, uzasadnia etapowanie zamierzonej w tym przypadku analizy. Zastosowanie tego rodzaju metody implikuje złożony sposób jego formułowania. Zasadniczym (niewyczerpującym jednak jego zawartości) elementem treści pytania pierwszego jest sformułowanie „czy jesteś za przerwaniem likwidacji publicznych szkół podstawowych nr 12, 19, 31 i Publicznego gimnazjum nr 5”.
Jeżeli pojęcie „przerwania likwidacji” rozumieć jako „przerwanie toczącej się procedury likwidacyjnej”, to na podstawie ustaw, których przepisy powołano w podstawie prawnej wyżej wymienionych uchwał oraz na podstawie ustawy o referendum lokalnym można stwierdzić, że sprawa mająca stać się przedmiotem referendum dotyczy gminnej wspólnoty samorządowej i mieści się w zakresie kompetencji organów gminy. Jako taka może stać się przedmiotem referendum lokalnego w Gminie Wałbrzych, w którym mieszkańcy wyrażą wole, co do sposobu jej rozstrzygnięcia17.
Oceniane pytanie wskazuje ponadto sposób, w jaki przerwanie procedury likwidacyjnej ma nastąpić - uchylenie (cofnięcie) uchwał Rady Miasta Wałbrzycha. Należy zatem rozważyć, czy przewidziany w pytaniu sposób, w jaki Rada miałaby zrealizować wolę wyrażoną w referendum, nie jest sprzeczny z prawem.
1.3. Inicjator referendum sformułował pytanie w taki sposób, że odnosi się ono do uchwal różnego typu. Po pierwsze, jego przedmiotem uczyniono uchwały o zamiarze likwidacji szkół (nazywanych dalej także „intencyjnymi”). Są to uchwały podejmowane, w szczególności, w celu rozpoczęcia procedury likwidacji szkoły. Uchwała taka daje podstawy do podjęcia czynności ustawo wymaganych dla zgodnego z prawem zlikwidowania szkoły. Czynności te polegają między innymi na poinformowaniu o zamiarze likwidacji podmiotów wskazanych
w ustawie, a także zasięgnięciu opinii właściwego kuratora oświaty. Dopiero po spełnieniu
wszystkich wymogów proceduralny cli możliwe jest podjęcie uchwały „powodującej
likwidację szkoły". Za takie uchwały można uznać jedynie te akty, które organ stanowiący
podejmie, finalizując postępowanie w sprawie wykonania uchwały o zamiarze likwidacji
szkoły, a więc uchwały o likwidacji szkoły"1. W istocie bowiem, postępowanie w sprawie
likwidacji szkoły (procedura likwidacyjna) ma dwa etapy. Pierwszy - którym jest
postępowanie w sprawie wykonania uchwały o zamiarze likwidacji szkoły oraz drugi -
którym jest postępowanie w sprawie wykonania uchwały o likwidacji szkoły. Obie uchwały, i
to po drugie (w kontekście treści analizowanego pytania), także mają stać się przedmiotem
referendum, zgodnie z ostatnią częścią przedmiotowego pytania.
1.4. Charakter prawny obu uchwał jest różny, pozostają one jednak ze sobą w ścisłym
związku proceduralnym. Uchwała o zamiarze likwidacji szkoły wszczyna procedurę, w
ramach której dokonuje się wszelkich czynności, które warunkują możliwość podjęcia
uchwały o likwidacji szkoły. Procedura ta może się jednak zakończyć także głosowaniem, w
którym radni podejmą uchwałę opowiadającą się przeciw likwidacji („przeciwlikwidacyjną”).
Uchwała o zamiarze likwidacji w żaden sposób nie wiąże organu stanowiącego, co do
sposobu zakończenia wszczętego w wyniku jej podjęcia postępowania .
Moc prawną, uchwały o zamiarze likwidacji szkoły można teoretycznie, w aspekcie
czasowym, rozpatrywać w trzech wariantach. Po pierwsze, można optować za ograniczeniem
zasięgu jej obowiązywania (w znaczeniu: osiągania przewidzianego dla niej skutku) do
momentu wszczęcia procedury likwidacyjnej (i jednocześnie postępowania w sprawie
wykonania uchwał}- o zamiarze likwidacji szkoły), a więc charakteryzować jako konsumującą
się w chwili jej podjęcia. Taka interpretacja prowadziłaby do wniosku, że uch waty o zamiarze
likwidacji szkoły nie można uchylić, jako że wywołała skutek w postaci wszczęcia
postępowania, który traktowany jest - w tej tej koncepcji - jako nieodwracalny. Takie
stanowisko nie zyskuje jednak wyraźnego i konsekwentnego wsparcia normatywnego.
Po drugie, można też rozważać, że wyrażony w uchwale zamiar likwidacji szkoły
pozostaje aktualny, aż do dnia likwidacji szkoły (zakończenia całej procedury likwidacyjnej).
W takim ujęciu uchwała wszczynająca postępowanie likwidacyjne miałaby moc
obowiązującą do dnia 31 sierpnia danego roku szkolnego, który zgodnie z ustawą o
systemie oświaty - jest ostatnim dniem istnienia likwidowanej szkoły. Wymagałoby to
uznania, że stan prawny bezpośrednio (i finalnie w tym zakresie) ukształtowany taką uchwalą, istnieje do dnia zlikwidowania danej szkoły. W takim przypadku nic można by było negować możliwość uchylenia uchwały o zamiarze likwidacji i to aż do ostatniego dnia istnienia likwidowanej szkoły. Z przyczyn przedstawionych poniżej, takie stanowisko również jednak nie zasługuje na aprobatę.
Trzeba bowiem - i to po trzecie - inaczej wyznaczać analizowane atrybuty tego rodzaju uchwały (uwzględniając całość procedur} likwidacyjnej). Jeżeli jest ona podstawą dokonywania czynności wymaganych dla podjęcia uchwały w sprawie likwidacji szkoły, to jej moc obowiązująca wygaśnie z chwilą podjęcia takiej uchwały. Istotne jest. że uchwała intencyjna zostaje w pełni zrealizowana w dniu podjęcia uchwały' w sprawie likwidacji danej szkoły i to uchwała w sprawie likwidacji będzie bezpośrednio (1 finalnie w tym zakresie) kształtować stan prawny do dnia zlikwidowana danej szkoły. W takim momencie kończy się zatem maksymalny zasięg jej bezpośredniego prawnego oddziaływania. Uznać więc należy, że zakończenie - na forum organu stanowiącego i kontrolnego danej jednostki samorządu terytorialnego - postępowania w sprawie podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie likwidacji danej szkoły, przesądza o braku możliwości uchylenia aktu, którym to postępowanie wszczęto (uchwały intencyjnej).
Tylko takie ujęcie omawianego aspektu obowiązywania tej uchwały-można uznać za
prawidłowe. Nie można bowiem abstrahować od proceduralnych zawiązków pomiędzy
uchwałą o zamiarze likwidacji szkoły i uchwałą o likwidacji szkoły. Procedura likwidacyjna
toczy się na podstawie uchwały o zamiarze likwidacji do momentu podjęcia uchwały o
likwidacji. Na dalszym etapie podstawą działania jest już ta druga uchwała, zaś uchwała o
zamiarze likwidacji przestaje obowiązywać w tym sensie, że sfinalizowany został prawny
etap procedury likwidacji szkoły, który' toczył się na jej podstawie.
Ustalenia te mają fundamentalne znaczenie dla oceny prawidłowości pierwszego ze
sformułowanych w tym przypadku pytań. Wskazują one na prawną dopuszczalność uchylenia
uchwały o zamiarze likwidacji szkoły21. Określają także przedział czasowy, w jakim można to
uczynić - od podjęcia tej uchwały intencyjnej do podjęcia uchwały w sprawie likwidacji
szkoły. Późniejsze uchylenie pierwszej z uchwał podejmowanych w niniejszej procedurze
byłoby w istocie (z ww. przyczyn) bezprzedmiotowe.
Przechodząc do postawionego we wniosku pytania można stwierdzić, że trafniejsze byłoby
takie jego sformułowanie, aby odnosiło się do przyszłych etapów procedury likwidacyjnej i
11 2 zawartych w treści pytania synonimicznie (czy też alternatywnie) sformułowań „cofnięcie uchwały” i „uchylenie uchwały”, tylko co drugie może być uznane za prawidłowe, jednak brak precyzji semantycznej, nic przeszkadza - w tym miejscu - na jednoznaczne ustalenia.
prowadziło do wyrażenia woli w przedmiocie likwidacji szkól, poprzez zobowiązanie rady do podjęcia lub odrzucenia uchwały o likwidacji szkoły. Procesowy i przejściowy (w ww. znaczeniu) charakter uchwały o zamiarze likwidacji szkoły i specyfika jej wykonywania (realizowania), poddaje bowiem w wątpliwość racjonalność jej uchylania (skoro można podjąć uchwałę, w której organ stanowiący opowie się przeciw likwidacji). Sposób sformułowania pytania, w tym także sposób osiągnięcia celu, jeżeli pozostaje on w zgodzie z prawem, należy jednak do inicjatora referendum. Dlatego, należy uznać, że pytanie w omówionej części nie prowadzi do skutków sprzecznych z prawem, o ile uprzednio nie zostaną podjęte u chwaty o likwidacji wymienionych w nim szkól.
1.5. Wola mieszkańców wyrażona w referendum miałaby jednak odnosić się także do uchwał o likwidacji szkoły, jeżeli zostałyby one podjęte przez Radę Miejski} do dnia ogłoszenia wyników referendum. Pytanie to prognozuje zatem podjęcie przez Rade konkretnych uchwal. Wola wyrażana w referendum miałaby zatem odnosić się albo do aktów' obowiązujących (jeżeli uchwały byłyby podjęte przed dniem przeprowadzania referendum), albo takich, które jeszcze nie istnieją, ale mogą obowiązywać „w dniu ogłaszania wyników referendum" (jeżeli uchwały byłyby podjęte po dniu przeprowadzenia referendum, ale przed dniem ogłoszenia jego wyników). Taka antycypacja zachowań Rady rodzi wątpliwość, czy oceniane pytanie nie jest wadliwa ze względu na to, że nie dotyczy sposobu rozstrzygnięcia sprawy, lecz uchylenia hipotetycznych uchwal, które sprawę już rozstrzygnęły.
Wydaje się jednak, że sposób sformułowania tej części pytania - która zamiast odnosić się wprosi do trwającego procesu likwidacji szkół, nakierowuje wolę mieszkańców- na jego już (choćby hipotetycznie) zakończone etapy - nie przeszkadza w zgodnej z praw;cm realizacji jego rozstrzygnięcia.
Oceniając merytoryczną stronę tej części pytania można zatem stwierdzić, że jest ona zgodna z ustawą i nie prowadzi do skutków sprzecznych z prawem. Należy jednak zaznaczyć, że stwierdzenie to pozostanie aktualne tak długo, jak długo nie skonsumuje się uchwala o likwidacji szkoły. Zgodnie z tym, co zostało już podniesione, likwidacja taka możliwa jest z końcem roku szkolnego. Zatem uchylenie uchwały o likwidacji możliwe jest do dnia 31 sierpnia. Późniejsze uchylenie uchwały będzie niemożliwe ze względu na jej nieodwracalne wykonanie. Szkoła będąca przedmiotem likwidacji, nie będzie już istnieć. Drogą do przywrócenia jej istnienia nie będzie uchylenie aktu likwidacyjnego, lecz utworzenie szkoły.
1.6. Powyżej omówione i ocenione (warunkowo) pozytywnie części składowe pytania, należy jeszcze zweryfikować łącznie. Wola wyrażona w referendum dotyczyć ma całej przedstawionej w pytaniu sprawy. Co zostało , już stwierdzone, rozstrzygnięcie w przedmiocie likwidacji konkretnie wskazanych szkól może - co do zasady - podlegać referendum. Otwarta pozostaje kwestia tego, czy wola wyrażona w takim referendum może zostać zrealizowana w sposób wskazany w pytaniu.
Trwająca procedura likwidacji szkół może zostać zakończona w sposób, który do likwidacji szkoły nic prowadzi. Na etapie złożenia wniosku o przeprowadzenie referendum najwłaściwszym sposobem byłoby podjęcie „przeciwlikwidacyjnych uchwał w sprawie likwidacji szkół. Pytanie referendalne tego jednak nie przewiduje. Wskazuje ono odmienne sposoby na osiągnięcie celu, jakim jest pozostawienie szkół - uchylenie uchwał o zamiarze likwidacji szkół, jak również uchylenie uchwał o likwidacji szkół (jeżeli te zostaną podjęte). O ile każdy z tych sposobów' byłby wykorzystany samodzielnie we właściwym dla niego czasie, prowadziłby do przerwania procedury likwidacji szkoły. Są to jednak sposoby, które mogą być wykorzystane tylko w konkretnym - wskazanym we wcześniejszej argumentacji - czasie. Nie ma zatem możliwości, aby skorzystać z obu sposobów naraz {tempus regit actum). Tym samym pytanie, które poprze sformułowania „jak również” przewiduje możliwość zobowiązania Rady do uchylenia zarówno uchwał o zamiarze likwidacji szkól, jak i uchwał o likwidacji szkół (jeżeli te zostaną podjęte), jest sprzeczne z prawem. Rada Miejska Wałbrzycha nie mogłaby bowiem w takiej sytuacji - zgodnie z art. 65 ustawy o referendum lokalnym - podjąć czynności w celu realizacji wyników referendum. Uchylenie uchwały o zamiarze likwidacji szkoły po podjęciu uchwały o jej likwidacji jest bowiem niemożliwe ze względu na to, że uchwała ta już nie obowiązuje.
1.7. Dodatkowo podnieść należy sam sposób, w jaki pytanie zostało sformułowane. O ile postawienie znaku zapylania po wyrażeniu „czy jesteś za przerwaniem likwidacji publicznych szkół podstawowych nr 12. 19, 31 i Publicznego gimnazjum nr 5”, w okolicznościach faktycznych sprawy nie pozostawiałoby wątpliwości, co do przedmiotu referendum, o tyle uzupełnienie pj^ania poprzez wskazanie czynności, jakie należałoby podjąć, aby procedurę likwidacyjną przerwać, powoduje wyjątkowe jego skomplikowane. Konsekwencje prawne udzielonej odpowiedzi mogą być - jak wykazano - różne, w zależności od etapu, na którym będzie procedura likwidacyjna w momencie podejmowania rozstrzygnięcia referendalnego. Między innymi ze względu na tę zmienność, trudno przyjąć, że każdy biorący udział w referendum będzie właściwie oceniał przedstawione powyżej konsekwencje udzielanej odpowiedzi, trafnie w tym kontekście uwzględniając aktualny stan procedury likwidacyjnej. Wobec tego rodzaju antecedencji nie można wykluczyć, że złożoność pytania znacznie utrudniłaby osobom biorącym udział w referendum oddanie głosu zgodnie z ich rzeczywistą wolą.
Ponadto, umieszczenie w jednym pytaniu problemu likwidacji czterech szkól uniemożliwia osobie biorącej udział w glosowaniu wyrażenia swojej woli, jeżeli chciałaby ona, aby część szkól została zlikwidowana, a część nie. Takie, kumulatywne postawienie kilku odrębnych (choć podobnych) spraw, może bezpośrednio wpłynąć na sposób głosowania i wypaczyć wynik referendum, który byłby inny, gdyby wypowiadano się odrębnie o likwidacji każdej ze szkół. Niezależność sprawy każdej ze szkół potwierdza taicie podjęcie przez Radę Miejską odrębnych uchwał o zamiarze ich likwidacji.
Także te względy przemawiają za stwierdzeniem, że pierwsze z postawionych we wniosku
o przeprowadzenie referendum pytań nie spełnia wymogów ustawy.
2. „Czy jesteś za utrzymaniem i dalszym funkcjonowaniem wszystkich szkól publicznych wg stanu prawnego i organizacyjnego na dzień 31.12.2011 r. dla których jednostką prowadząca jest Gmina Wałbrzych, do końca obecnej kadencji samorządu terytorialnego w 2014 roku?”
2.1. Analiza drugiego pytania wymaga wieloaspektowego podejścia, co będzie przejawiać się w podnoszeniu tych samych kwestii w różnych kontekstach interpretacyjnych.
Rozważyć należy zarówno zakres znaczeniowy użytych w nim pojęć, jak i związek funkcjonalny między tymi pojęciami a treścią pytania pierwszego. Najistotniejsze będzie jednak odniesienie się do określonej w pytaniu perspektywy czasowej, która wyznacza jego rzeczywisty przedmiot.
2.2. Pytanie drugie także dotycz)' likwidacji szkól publicznych . Nie odnosi się jednak do konkretnych działań, jakie miałyby podjąć organy Miasta Wałbrzycha. Utrzymanie i dalsze funkcjonowanie szkól należałoby wiązać raczej z brakiem działania ze strony tych organów'.
Związek pytania pierwszego i drugiego jest jednak wyraźny. Twierdząca odpowiedź na pytanie pierwsze miałaby doprowadzić do utrzymania czterech wymienionych w nim szkół, natomiast twierdząca odpowiedź na pytanie drugie wyrażałaby wolę utrzymania wszystkich szkół publicznych funkcjonujących w dniu 31 grudnia 2011 r., dla których jednostką prowadzącą jest Miasto Wałbrzych. Należy jednak wziąć pod uwagę możliwość uzyskania różnych odpowiedzi na oba pytania.
2.3. Przy ocenie tego pytania należy wziąć ponadto pod uwagę także to. że Rada Miejska Wałbrzycha podjęła w bieżącym roku także inne niż wskazane w pytaniu pierwszym uchwał}' (np. uchwała Nr XXVl/220/12 Rady Miejskiej Wałbrzycha z dnia 28 lutego 2012 r. w sprawie zamiaru połączenia Publicznej Szkoły Podstawowej nr 17 im. Marii Konopnickiej w Wałbrzychu, przy ulicy 1 Maja 105 z Publicznym Gimnazjum nr 4 w Wałbrzychu, przy ulicy
1 Maja 149 w Gminny Zespół Szkół). Tym samym odpowiedź twierdząca na niniejsze pytanie mogłaby być uznana za przedmiotowe rozszerzenie kwestii określonej w pytaniu pierwszym, prowadząc - w konsekwencji - do zobowiązania rady do uchylenia tej uchwały. Zestawienie treści pytania pierwszego i drugiego sugeruje zaś,że reorganizacja sieci szkół, której zamiar wyraziła dotychczas Rada Miejska Wałbrzycha, ogranicza się do czterech szkół wymienionych w pytaniu pierwszym. W kontekście wskazywanej na wstępie konieczności formułowania pytań precyzyjnych i oddających stan faktyczny rozstrzyganej sprawy, taka nieścisłość może być oceniana jako wadliwość pytania.
2.4. W nie mniejszym stopniu istotne dla oceny prawidłowości pytania jest to, że użyte w nim określenie „stan prawny i organizacyjny” jest na tyle szerokie, że zawiera w sobie nie tylko taicie regulacje, na które wpływ ma Rada Miejska. Literalne odczytanie pytania prowadzi do konkluzji, że mieszkańcy mieliby zadecydować o tym. czy sprzeciwiają się dokonywaniu zmian w całym stanie prawnym, na podstawie którego działają prowadzone przez Wałbrzych szkoły, a więc w którymkolwiek z aktów prawnych go regulujących. W sposób oczywisty taka sprawa nic może być przedmiotem referendum, jako że dotycz}- także materii zastrzeżonej także dla ustawodawcy. Szkoły funkcjonują na podstawie aktów ustanowionych przez różne organy. Organy gminy nie mają kompetencji kompletnego wpływania na kształt prawa pozytywnego, w oparciu o które działają szkoły. Pytanie wprowadzałoby zatem w błąd uczestników referendum, sugerując możliwość utrzymania - ich decyzją - nie tylko istnienia wszystkich szkół prowadzonych przez Wałbrzych, ale także istniejącego w dniu 31 grudnia 201 I r. stanu prawnego, w oparciu o który szkoły te funkcjonowały.
2.5. Przyjmując jednak zawężoną interpretację tego pytania, to jest sprowadzając rozstrzyganą kwestię do kompetencji rady gminy związanych z prowadzeniem szkół publicznych, należy przyjąć, że twierdząca odpowiedź na to pytanie byłaby w istocie wyrażeniem woli o niezmienianiu sieci szkół w zakresie, w jakim dotyczy ona szkół publicznych, których jednostką prowadzącą jest Gmina Wałbrzych do końca kadencji samorządu 2014 r. Taki wniosek wynika z konieczności ponownego ustalenia sieci szkół publicznych i dostosowania ich obwodów' do nowego stanu po dokonanej likwidacji szkoły'.
2.6. Problematyczna jest kwestia konsekwencji podejmowania w referendum rozstrzygnięć, które sprowadzają się do zakazywania organowi gminy podjęcia jakiegoś działania. Ustawa wskazuje bowiem, że jeżeli referendum zakończy się wynikiem rozstrzygającym w sprawie poddanej pod referendum, właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego niezwłocznie podejmie czynności w celu jej realizacji", W przypadku twierdzącej odpowiedzi na drugie pytanie, organ miałby nie podejmować żadnych czynności. Nie można zatem jednoznacznie wskazać, kiedy rozstrzygnięcie referendum będzie „zrealizowane",
W polskim systemie prawnym brak jest bowiem przepisów określających „tzw. karencję, czyli okres, przez który wola wyborców jest wiążąca i nie może być zmieniana przez organy publiczne, czasami również nie może być ponownie rozstrzygana w referendum”211. Oznacza to, że akty podjęte w wyniku referendum mogą być zmieniane w normalnym trybie (np. procedurze uchwałodawczej). Nic wydaje się możliwe, aby mocą rozstrzygnięcia referendalnego taką karencję wprowadzić. Organ nie ma bowiem kompetencji do podjęcia uchwały zakazującej likwidacji szkól w określonym okresie.
Generalne określenie perspektywy czasowej, w której nie można ponowie rozstrzygać sprawy rozstrzygniętej w referendum w oparciu o obowiązujące przepisy, nie jest możliwe. Konieczne jest rozpatrywanie tego problemu a casu ad casum. W komentowanej sprawie istnieją jednak wyraźne ustawowe przesłanki do wskazania takiego okresu - jako, że likwidacja szkoły' może nastąpić z końcem roku szkolnego, a rok szkolny rozpoczyna się z dniem 1 września każdego roku, a kończy z dniem 31 sierpnia następnego roku, decyzja o likwidacji szkoły ma właśnie tak liczony, roczny horyzont czasowy. Dotyczy to zarówno sytuacji, w której wolę likwidacji podejmuje organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, jak i tej w której wola wyrażona jest rozstrzygnięciem referendalnym. W referendum można zatem wyrazić wolę, aby w danym roku szkolnym nic likwidować konkretnej szkoły. Niedopuszczalne jest jednak podejmowanie (czy to uchwałą rady, czy w drodze referendum) decyzji o nielikwidowaniu wszystkich istniejących szkół przez kilka najbliższych lat (tym bardziej w dłuższej perspektywie czasowej).
2.7. Można dodatkowo podnieść, że wskazana w pytaniu perspektywa czasowa, tj. do końca obecnej kadencji samorządu terytorialnego w 2014 roku nie może być zaakceptowana także ze względu na argumenty' ogólniejszej natury. Wydaje się bowiem, że pytanie to - także ze względu na wskazany horyzont czasowy - nic dotyczy „sposobu rozstrzygania sprawy”, lecz stanowi element programu polityki oświatowej, który miałaby być do końca kadencji samorządu narzucony organowi stanowiącemu. Treść pytania nie pozwala na wzięcie przez
’’ Artykuł 65 u.r.l.
-1 P. Uziębło, Komentarz do ustawy o referendum lokalnym, Oficyna 2007, LEX.
mieszkańców pod uwagę konsekwencji finansowych takiej polityki oświatowej, przemilczając także czynniki, które na jej realizację powinny mieć wpływ, np. demograficzne. Najistotniejsze jest jednak to, że postawienie pytania referendalnego, które nie prowadzi do wyrażania woli, co do rozstrzygnięcia sprawy, lecz do wyznaczenia kierunków polityki w jakiejś dziedzinie spraw, jest sprzeczne z ustawą o referendum lokalnym.
Należy bowiem pamiętać, że zgodnie z Konstytucją jednostki samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania za pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych . Sytuacja, w której mieszkańcy zarządzaliby zadaniami gminy, choćby w jednej dziedzinie zadań, byłaby odejściem od tej konstytucyjnej zasady. Ustrojodawca wyraźnie rozgraniczył „wykonywanie zadań” od „decydowania o sprawach”., wykluczając tym samym możliwość wykorzystywania instytucji referendum lokalnego do wytaczania kierunków działania organów gminy, w taki sposób, w jaki uczyniono by to odpowiadając na tak postawione pytanie.
Uczynienie przedmiotem referendum kierunku polityki gminy, byłoby też sprzeczne z zasadą wolnego mandatu. Trudno bowiem nie zauważyć, że uprawnionymi do wzięcia w referendum są te same osoby, które posiadają czynne prawo wyborcze do rady gminy. Rozstrzygający wynik referendum byłby w tej sytuacji zbliżony do związania radnych instrukcjami wyborców, co jest ustawowo zakazane2*. Instytucja referendum lokalnego została ukształtowana tale, by obligować do rozstrzygania konkretnej sprawy w konkretny sposób, nie zaś do wprowadzania „dyscypliny głosowania” przez całą kadencję.
2.8. Warto także zauważyć, że jednoczesne postawienie pytania pierwszego i drugiego może prowadzić do sprzecznych z sobą odpowiedzi. Jeżeli bowiem mieszkańcy przecząco odpowiedzą na pierwsze, a twierdząco na drugie pytanie. Rada Miasta nie będzie mogła podjąć czynności w celu realizacji wewnętrznie sprzecznej woli mieszkańców. Uznać można, że łączne postawienie pytania pierwszego i drugiego może prowadzić do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem, a konkretnie z art. 65 ustawy o referendum lokalnym.
Konkludując, tak postawione pytanie, zarówno samodzielnie, jak i w zestawieniu z pytaniem pierwszym, jest niezgodne z ustawą o systemie oświaty oraz z ustawą o referendum lokalnym.
3. „Czy jesteś za odzyskaniem grodzkości przez miasto Wałbrzych kosztem przejęcia 30 min długu?"
3.1. Oceniając prawidłowość trzeciego pytania, należy poddać analizie przepisy ustawy o referendum lokalnym określające przedmiot referendum, a także ustawy o samorządzie gminnym oraz o samorządzie powiatowym , regulujące tryb dokonywania zmian w podziale terytorialnym państwa.
W swej istocie pytanie postawione we wniosku o przeprowadzenie referendum dotyczy podjęcia rozstrzygnięcia o wyłączeniu miasta Wałbrzych z Powiatu Wałbrzyskiego i nadaniu mu statusu miasta na prawach powiatu. Jest to sprawa regulowania ustawą, o samorządzie powiatowym.
Wyłączenie gminy /. terytorium powiatu z jednoczesnym przywróceniem statusu miasta na prawach powiatu, miastu, które zostało połączone z powiatem mającym siedzibę władz w tym mieście jest - z zgodnie z ustawą - dzieleniem powiatów *. Kompetencje do dzielenia powiatów posiada Rada Ministrów, która dokonuje podziału w drodze rozporządzenia . Zgodnie z tymi ustaleniami, przedmiotem pytania jest sprawa nicmieszcząca się w zakresie zadań i kompetencji organów jednostki samorządu terytorialnego (o atrybutach spraw nadających się do decydowania / rozstrzygania - szczegóły, poniżej), a tym samym nie należy do materii, którą można rozstrzygać w drodze referendum lokalnego,
3.2. Rozważać można także dopuszczalność przeprowadzenia referendum w oparciu o tak postawione pytanie, wykładając jego znaczenie w inny sposób. Jako, że dzielenie powiatu może odbywać się także na wniosek rady gminy , to odpowiadając na pytanie twierdząco, mieszkańcy wyrażaliby wole złożenia takiego wniosku. Dopuszczalność przeprowadzenia referendum w oparciu o tak postawione i zinterpretowane pytanie jest jednak wątpliwa ze względu na treść ustawy o referendum lokalnym i niedopuszczalna ze względu na treść ustawy o samorządzie powiatowym.
3.2.1. Po pierwsze, ustawa o referendum lokalnym stanowi, że mieszkańcy mogą w referendum wyrazić wolę co do sposobu rozstrzygania sprawy dotyczącej wspólnot}'. Trudno uznać, że wniosek rady będzie cokolwiek rozstrzygał. Rozstrzygać będzie Rada Ministrów, która w przypadku takiego wniosku nie jest związana jego treścią (w przeciwieństwie do wniosku o połączenie miasta na prawach powiatu z powiatem mającym siedzibę władz w tym mieście lub utworzenie powiatu, w którego skład wejdzie dotychczasowe miasto na prawach powiatu ). Należy jednak zwrócić uwagę, że Trybunał Konstytucyjny w jednym ze swych wyroków uznał, że zawarty w art. 170 Konstytucji i odnoszący się do referendum lokalnego „zwrot «może decydować» należy rozumieć w sposób swoisty dla Konstytucji. A zatem nie tylko jako prawo do wypowiadania się decydującego, tzn. rozstrzygającego daną sprawę co do jej istoty, wyrażonej w pytaniu lub pytaniach referendum i zarazem załatwiającego tę sprawę ostatecznie, ale także jako prawo współdecydowania jak i wreszcie - co najmniej - prawo wpływania kształtującego” , co oznacza, że uznał dopuszczalność przeprowadzania referendum opiniodawczego, w tym także w zakresie podziału powiatów jeżeli taką wolę wyrażą mieszkańcy. Zgodnie z tezami zawartymi w uzasadnieniu do orzeczenia Trybunału, referendum oparte o wyżej wymienione pytanie może odbyć się jako referendum konsultacyjne. Omawiany wyrok stał się jednak przedmiotem krytyki w literaturze, do której można się przychylić stwierdzając, że ..nic budzi (...) wątpliwości, iż przepis art. 170 Konstytucji (...) przewiduje tylko i wyłącznic (...) referendum rozstrzygające”31, a co się z tym wiąże, może być przeprowadzane tylko w zakresie kompetencji organów danej jednostki samorządu terytorialnego”. Normy zawartej w tym przepisie nic można bowiem „interpretować w oderwaniu od pozostałych przepisów' mieszczących się w rozdziale VII Konstytucji, wyznaczających zakres zadań i kompetencji gminy (art. 163, art. 164 ust. 3)”-15.
3.2.2. Fo drugie, z przepisów ustawy o samorządzie powiatowym wynika, że mieszkańcy mają prawo wypowiedzieć się w sprawie dokonywanych zmian w podziale terytorialnym państwa, w tym w przedmiocie podziału powiatu. Prawo to aktualizuje się jednak w określonej procedurze przewidzianej ustawą. Z przepisów zawartych w art. 3 ust. 1 i 2 u.s.p. wynika wyraźnie, że inicjatywę w otwieraniu takiej procedury mają Rada Ministrów oraz organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego31*. Tylko w ramach wszczętej przez jeden z tych organów procedury mieszkańcy mogą realizować swoje prawo wypowiadania się, co do rozstrzygnięcia zawisłej już sprawy.
Oceniane pytanie referendalne abstrahuje od toczących się (bądź nie) postępowań, w wyniku których mogłoby dojść do przyznania Wałbrzychowi statusu miasta na prawach powiatu, a tym samym nie prowadzi do realizacji uprawnień mieszkańców wynikających z ustawy.
3,2.3. Po trzecie, zgodnie z ustawą o samorządzie powiatowym, wniosek o podział powiatu skierowany do Rady Ministrów ma być poprzedzony konsultacjami. Wyraźnie zatem określono sposób, w jaki mieszkańcy mają wyrazić swoją opinię, co do podzielenia powiatu. Nie jest możliwe przeprowadzanie referendum w sprawach, w których ustawodawca zastrzegł formę konsultacji. Taka interpretacja podzielana jest przez orzecznictwo i literaturę przedmiotu. „Zgodnie z utrwaloną już linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, referendum lokalne oraz konsultacje są dwiema oddzielnymi instytucjami prawnymi, których nie można ze sobą utożsamiać ani stosować zamiennie. Nic ma też podstaw prawnych, aby na zasadzie a minor i ad maias (skoro wolno mniej, to tym bardziej wolno więcej, czyli skoro wolno przeprowadzić konsultacje, to tym bardziej dopuszczalne jest referendum gminne) domniemywać dopuszczalność przeprowadzenia w takiej sprawie referendum gminnego’'"7.
Takie stanowisko uzasadnione jest odmiennościami instytucji konsultacji i referendum. Przy wyrażaniu woli przez mieszkańców w drodze referendum organ jednostki może zostać związana jego wynikami (gdy będzie ono ważne). Sięgając po formę konsultacji takie związanie organu nie nastąpi. Ustawodawca przewidując obligatoryjne konsultacje uznał, że spraw)', w których mają one zostać przeprowadzone, nie powinny być rozstrzygane poprzez proste zestawienia liczby głosów oddanych za i przeciw. Organ stanowiący ma w tych sprawach obowiązek uwzględniać także argumenty mniejszości, jeżeli za jej racjami przemawiają jakieś inne istotne względy np. społeczno-gospodarcze11*. Tym samym zamiana konsultacji na referendum stanowić będzie naruszenie ustawy. Wyrażane są jednak także stanowiska przeciwne .
Przyjęcie stanowiska o możliwości przeprowadzenia referendum, gdy ustawa przewiduje tryb konsultacji, nie jest jednak możliwe, zarówno ze względu na wyżej powoływane argumenty, jak i w kontekście zmiany w obowiązującym stanic prawnym wprowadzonej ustawą z dnia 26 maja 2011 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw . Wprowadziła ona możliwość przeprowadzenia referendum lokalnego z inicjatywy mieszkańców w sprawie utworzenia, połączenia, podziału i zniesienia gminy oraz ustalenia granic gminy . Regulacja taka byłaby zbędna w sytuacji, w której prawnie dopuszczalne byłoby przeprowadzenie referendum zamiast konsultacji. Istniejąca aktualnie różnica w regulacjach ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy’ o samorządzie gminnym, w sprawie zmian terytorialnych (polegająca na tym, że ustawa o samorządzie gminnym przewiduje zarówno możliwość przeprowadzenia konsultacji, jak i referendum, natomiast ustawa o samorządzie powiatowym, ogranicza procedurę do konsultacji z mieszkańcami) dowodzi, że ustawy wymóg konsultacji nie może zostać zastąpiony przeprowadzeniem referendum lokalnego.
3.3. Uzupełniająco wskazać można, że procedura złożenia wniosku o utworzenie, połączenie, podzielenie lub zniesienie powiatu nie ogranicza się do konsultacji z mieszkańcami. Ustawa wymaga także opinii odpowiednio rad powiatów lub rady miasta na prawach powiatu objętych wnioskiem., poprzedzonych przeprowadzeniem przez te rady konsultacji z mieszkańcami, a w przypadku zmiany granic powiatu naruszającej granice województw - opinii sejmików województw, opinii rad gmin, których dotyczy wniosek, opinii wojewody właściwego dla powiatu lub miasta na prawach powiatu objętego wnioskiem. Zmiany podziale terytorialnym kraju następują zatem w ramach procedury szczególnej i kilkuetapowej, której niedochowanie będzie skutkować wadliwością proceduralną. Sprawy podejmowane w ten sposób nie mogą zaś być przedmiotem referendum lokalnego. „Rozstrzygniecie referendalne jest wszakże wyłącznie opowiedzeniem się za jakimś rozwiązaniem, bez możliwości wyczerpania wszelkich, normatywnie określonych, przesłanek i jego podjęcia ”'12.
3.4* Druga część ocenianego pytania wskazująca na koszt „odzyskania grodzkości", a więc przejęcia 30 min długu, jest tak dalece nieprecyzyjna, że mogłaby stanowić samodzielną przesłankę dla stwierdzenia jego niezgodności z prawem.
Pytanie nie wskazuje, ani tego czyj dług miałby być przejmowany, ani kto miałby go przejmować. Literalne odczytanie pytania sugeruje wręcz, że przejmującym dług miałby być ten kio na pytania odpowiada - a więc mieszkaniec biorący udział w referendum. Przy takiej nieprecyzyjności drugorzędną wadliwością jest brak określenia waluty, w jakiej dług powinien być liczony i podstawy prawnej na jakiej miałby zostać przejęty. Trudno jednak uznać zgodność z prawem pytania, które takich elementów nie wskazuje. Nie można przy tym ocenić, czy przejęcie takiego długu nic będzie sprzeczne z prawem.
3.5. W przedstawionym powyżej, obowiązującym stanie prawnym można jednoznacznie stwierdzić, że pytanie trzecie sformułowane we wniosku referendalnym nie może stać się przedmiotem referendum.
Podsumowanie:
Wielowątkowość postawionego problemu, wynikająca ze złożonego charakteru przedstawionych pytań referendalnych, wymagała przeprowadzenia adekwatnej do takich potrzeb wykładni obowiązującego prawa. Zasady ustrojowe, z których wynika prawo społeczności lokalnej do referendum, wykazują, silne tendencje do stymulowania jak najszerszego otwarcia się na inicjatywy referendalne, wymagając tym samym, aby odrzucenie wniosku o przeprowadzenie referendum opierało się na niebudzących wątpliwości przesłankach, co starano się uwzględnić przy dokonywanej ocenie pytań.
Niemniej jednak, wątpliwości nie pozostawia to, że pytania zawarte we wniosku, a tym samym sam wniosek, nie spełniają wymogów ustawy i mogą prowadzić do podjęcia rozstrzygnięć sprzecznych z prawem.
W przypadku pytania pierwszego, kluczowy jest brak możliwości realizacji jednego z potencjalnych wyników referendum, a także to, że uczyniono jego przedmiotem nic jedną, lecz cztery sprawy. Pytanie drugie z kolei, nic dotyczy żadnej konkretnej sprawy, lecz - niemogącego być przedmiotem referendum - wytyczenia kierunków gminnej polityki oświatowej i wykracza jednocześnie poza wytyczoną ustawą perspektywę czasową, odnoszącą się do likwidacji szkoły. Nie jest ono także sformułowane w sposób, który pozwalałby na jednoznaczne określenie jego zakresu przedmiotowego. Do rozstrzygnięć sprzecznych ze sobą. a tym samym sprzecznych z prawem może prowadzić także łączne postawienie pod referendum pytań pierwszego i drugiego. Ocena trzeciego pytania także nie
pozostawia wątpliwości, że jest ono sprzeczne z prawem. Wykracza bowiem poza przedmiotowy zakres referendum lokalnego i to z kilku powodów. Jest przy tym rażąco wręcz nieprecyzyjne.
W takiej sytuacji negatywna ocena pytań jest jedyny możliwą.
